為貫徹落實黨的十九大精神，促進土地資源全麵節約和循環利用，為廣東奮力實現“四個走在全國前列”目標提供更加堅實的用地保障，日前，省國土資源廳印發了經省政府同意的《關於深入推進“三舊”改造工作的實施意見》（粵國土資規資字〔2018〕3號，以下簡稱《實施意見》），明確自發布之日起實施，有效期5年。

　　一、深入推進“三舊”改造工作是大勢所趨

　　“三舊”改造是依據相關規劃對特定範圍內的低效存量建設用地進行再開發的活動，可以在不增加建設用地總量的前提下，通過提高現有土地利用效率，增加土地有效供給，滿足經濟社會發展的用地需求。我省人多地少、耕地後備資源少，隨著國家永久基本農田劃定及“占優補優”、“占水田補水田”等政策陸續實施，新增建設用地成本不斷提高，難度越來越大，推進“三舊”改造已成為保障高質量發展的必然選擇。

　　近年來，省委省政府立足省情、統籌謀劃，大力推進“三舊”改造工作。去年省第十二次黨代會提出，“要以‘三舊’改造為抓手，推動城市更新，帶動珠三角轉型”，“力爭每年都有突破性進展”。省政府陸續推出一係列重大改革措施，如成立由省推進“三舊”改造工作領導小組，建立省級部門協同機製；改革土地利用計劃指標管理製度，實行“以存量換新增”的用地倒逼機製；委托下放“三舊”改造涉及土地征收審批權限，減少審批層級，提升審批效率，降低製度性成本。在政策上，繼2009年出台《關於推進“三舊”改造促進節約集約的若幹意見》（粵府〔2009〕78號，以下簡稱78號文）之後，2016年再次以省政府名義出台《關於提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號，以下簡稱96號文），對相關政策規定進行補充完善，將“三舊”改造定位為長期性的重點工作；2017年1月審定並由省國土資源廳印發96號文實施方案，要求各地、各有關部門進一步完善配套政策和實施細則。

　　當前，“三舊”改造工作已進入一個全新的階段，多措並舉，蓄勢待發。適應這種工作形勢，按照有關工作部署，省國土資源廳起草了《實施意見》，經征求各地、各有關部門意見後，按程序報省政府審定後印發，進一步優化“三舊”改造政策，助力“三舊”改造提速增量、提質增效。

　　二、以問題和目標為導向多方入手完善政策設計

　　《實施意見》以實際工作中存在的突出問題為導向，以構建更加優化、更加完備的政策體係為目標，結合各地實踐以及調研了解的情況，從以下方麵著手進行政策設計：

　　一是細化現有政策規定。鑒於國家和省已出台的政策文件部分規定較為籠統、原則化，實操性有待加強，《實施意見》對一些政策規定予以深化、細化，以便於落地實施。擬細化的政策包括連片改造項目修改土地利用總體規劃的具體程序、改造主體認定規則、改造標準、自行改造的“工改商”項目無償移交公益性用地的具體方式、“三舊”用地協議出讓的定價要求、同步辦理標圖建庫和土地征收手續的具體程序等。

　　二是全麵推進簡政放權。為深入推進“放管服”改革，進一步轉變政府職能、激發市場活力，《實施意見》在省政府委托下放“三舊”改造涉及土地征收審批權限的基礎上，將“三舊”改造標圖建庫的審核權下放至地級以上市“三舊”改造主管部門行使，並優化標圖建庫的審查標準、主體、程序，促進審批再提速。

　　三是落實國家城鎮低效用地再開發政策。2016年國土資源部出台經中央深改組和國務院審定的《關於深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號，以下簡稱147號文），借鑒推廣了我省“三舊”改造探索經驗，也從國家層麵對這項工作作出部署，提出規範性要求。經與國土資源部充分彙報溝通，我省可繼續執行原有政策，並疊加適用147號文的相關政策。擬疊加的政策包括納入改造範圍的地塊用地行為發生時間確定為2009年12月31日前、完善土地征收手續分時間段的審查依據等。

　　四是總結推廣基層創新經驗。“三舊”改造工作充分尊重基層首創精神，省負責定原則、指方向、明目標，各地可在省的政策框架下結合實際自行探索，省裏預留了一定的政策製定空間。迄今為止，我省全麵鋪開“三舊”改造工作已近十年，經過不斷的努力和探索，部分地市尤其是珠三角核心地區形成了一套相對完備、各具特色的政策體係。《實施意見》多方借鑒，著重推廣了舊村莊改造用地“返供”原農村集體經濟組織或符合條件的市場主體、多個權利主體將土地房產權益讓渡於單一主體實施改造、改造資金監管和銀行保函監管製度等較為成熟的探索經驗，使省的政策更加豐富、更接地氣、更加務實。

　　五是推動解決土地征拆難題。對於市場運作條件下“三舊”改造項目頻頻遇到的土地征拆難題，現行法律法規尚無完全適用的救濟措施。《實施意見》立足現行法律法規的規定，充分尊重省法院《司法建議書》（粵高法建〔2012〕15號）及有關溝通意見，針對少數農村集體經濟組織成員拒不履行經批準的補償安置方案的問題，提出“先行政裁決、後行政複議或者行政訴訟”的救濟途徑，將會對下一步各地探索完善相關立法、妥善解決土地征拆難題、保障群眾合法土地權益產生積極指導作用。

　　三、堅持關鍵環節創新優化升級“三舊”改造政策體係

　　《實施意見》主要依據“三舊”改造工作流程，劃分為六個部分共二十條，主要內容如下：

　　（一）調整完善“三舊”改造地塊數據庫

　　一是放寬時間界限。與國土資源部147號文接軌，將納入改造範圍的地塊用地行為發生時間範圍從2007年6月30日前調整至2009年12月31日前，延後兩年半時間；明確已認定為閑置土地的不得納入標圖建庫範圍。

　　二是明確地塊入庫標準。結合閑置土地不得入庫規定和我省慣例，提出上蓋物占地比例低於30%的地塊一般不得納入標圖建庫範圍。對上蓋物占地比例不足30%、規劃用途為非建設用地、“二調”認定為非建設用地等特殊情形，也規定了特殊處理的方法。

　　三是下放標圖建庫審核權限。《實施意見》提出將“三舊”改造標圖建庫程序由審核製改為備案製，由地方“三舊”改造主管部門承擔實質性審核責任，標圖建庫結果按規定報省備案。至此省級層麵不再承擔涉及“三舊”改造的具體審批事項，實現“零審批”。

　　四是明確同步辦理相關手續程序。“三舊”改造是一項創新性工作，為確保“封閉運行、結果可控”，我省將標圖建庫作為用地審批的前置程序。以往由省來審核標圖建庫時，一年隻允許調整兩次，半年一次，這導致一些改造需求迫切、改造條件成熟的項目，因等待地塊入庫而耗費時間、延緩進度。為此，96號文提出可同步辦理土地征收和標圖建庫手續，《實施意見》對同步辦理的程序予以細化，在審批權下放之後，土地征收與標圖建庫的審批機關並不相同，經地級以上市“三舊”改造主管部門審核同意入庫的方能報當地市政府辦理征收手續。

　　（二）加強土地規劃保障

　　一是充分保障用地規模。要求各地統籌新增與存量用地，在土地利用總體規劃中充分預留“三舊”改造項目用地規模。

　　二是細化修改土地利用總體規劃的相關要求。按照96號文第三條規定，結合現行土地利用總體規劃的管理規定，細化連片改造項目中零星土地申請修改土地利用總體規劃的條件、程序、報批材料等要求，相對一般項目而言，“三舊”改造項目修改規劃報批材料更加簡化。

　　（三）明確“三舊”改造申請條件

　　一是合理界定改造主體。對78號文第十七條規定進行細化延伸，明確實施征收後再進行轉讓、集體土地使用權流轉等情形下改造主體認定問題。需要強調的是，集體土地使用權的流轉對象隻能在流轉合同賦予的權限範圍內實施改造，並不能直接辦理土地征收手續。在連片改造項目中，由於涉及權利主體眾多，如逐個辦理土地轉讓和變更登記手續，程序繁瑣、耗時較長，且可能受到商品房限購、無合法產權證明進而無法辦理轉讓手續等因素製約，為此，《實施意見》借鑒廣州、深圳等地經驗，提出連片改造項目中多個權利主體可通過房地產權益轉移形成單一改造主體。

　　二是明確實施改造的具體標準。78號文提出，“三舊”改造必須遵循改造利用與完善手續相掛鉤的基本原則，但未明確改造的具體標準。隨著實踐的發展，各方對“三舊”改造的認識不斷深入，“三舊”改造不再是一味的拆除重建，而是包含綜合整治、改變用途、生態修複、曆史文化保護等多種方式，具體采取哪種方式應當因地製宜。《實施意見》提出實質性改造以拆除重建為主，同時也列舉了多種非拆除重建的改造方式。下一步省國土資源廳將針對非拆除重建的改造方式製定更加細化的標準。

　　（四）加快“三舊”用地審批

　　一是明確有關審批權限。根據78號文第十七、十八條、96號文第八條以及147號文第十二條規定，明確改造方案、土地征收手續、完善建設用地手續的審查權限、依據等。需要強調的是，在完善土地征收手續時，用地行為發生在1986年12月31日之前的情形，參照舊村莊集體建設用地轉為國有建設用地辦理，需由村集體提出轉國有的申請，並且對供地範圍有限製。如果土地已由外來用地單位實際使用，無法滿足轉國有的辦理條件，可視情按以下方式辦理：一是依照原國家土地管理局1995年3月11日發布的《確定土地所有權和使用權的若幹規定》進行確權操作；二是如果不能直接確權為國有土地，用地單位與村集體曆史上簽訂了征地協議並兌現補償，按照報批改造方案的方式完善征收手續。

　　二是加快完善曆史用地手續。按照改造利用與完善手續相掛鉤的原則及以往慣例，納入“三舊”改造範圍、符合相關規劃、上蓋物占地比例符合要求且進行拆除重建改造的，可直接適用“三舊”改造完善用地手續政策。采取加建擴建、局部拆建、完善公建配套設施等非拆除重建方式改造的，通常比拆除重建類項目改造量小、相對容易推進，從政策公平性的角度考慮，理應與拆除重建類項目區別對待，不能直接適用“三舊”改造完善用地手續政策。下一步省國土資源廳將對此類項目提出差別化處理措施。

　　三是規範“三地”報批方式。為促進地塊整合改造，特別是解決改造地塊權屬界線與控製性詳細規劃界限不一致等問題，我省“三舊”改造政策允許將改造項目涉及的邊角地、夾心地、插花地一並納入改造範圍，直接供地給改造主體。為確保上述政策的規範運用，粵府辦〔2009〕122號文對“三地”麵積及比例進行了限定，要求累計麵積不得超過項目主體地塊麵積的10%。從各地實踐來看，“三地”比例超出10%的現象比較普遍，嚴格限定上述比例不利於加快推進改造工作。為此，《實施意見》在122號文基礎上，進一步細化“三地”報批方式、用地指標安排、報批材料等要求，並將“三地”占項目主體地塊麵積的比例放寬至20%。各地在運用上述政策時應當嚴格把握“三地”認定標準，不得隨意擴大政策適用範圍，以免對正常的新增用地供應秩序造成不利影響。

　　（五）規範“三舊”改造供地

　　一是創新了土地“返供”政策。“三舊”改造中的協議出讓政策，主要適用於原土地權利人自行改造或合作改造，目的是加快理順用地手續、調動市場主體積極性、促進土地整合歸宗、切實降低改造成本，因此不同於一般意義的協議出讓，定義為土地“返供”政策更為準確。鑒於一些地方政府、市場主體對於協議出讓政策的認知偏誤，《實施意見》再次重申了122號文提出的“涉及‘三舊’改造的供地，屬政府收購儲備後再次供地的，必須以招標拍賣掛牌方式出讓，其餘則可以協議方式出讓”的規定，並借鑒地方經驗進行適度創新，允許農村集體經濟組織自行改造或與有關單位合作改造、連片改造中多個權利主體將房地產權益讓渡於單一主體實施改造等情形下，以協議出讓方式供地給符合條件的改造主體。各地需製定配套實施細則，明確具體適用條件、操作程序等，確保上述政策有效落地。此外，三舊”改造項目往往周期較長，從納入標圖建庫範圍到辦理供地手續可能要耗費數年時間，為做好新舊政策銜接，《實施意見》提出2017年3月14日之前（即96號文印發半年期）已批準改造方案的項目，可繼續按照96號文印發之前的政策辦理供地手續。

　　二是支持產業類改造項目。為響應國家和省大政方針政策，扶持實體經濟發展，《實施意見》將國家支持新產業、新業態發展的“過渡期政策”引入“三舊”改造領域，即對於改造後用於新產業、新業態的項目，允許享受5年過渡期政策，期間不需變更土地用途、權利主體和補繳出讓金。此外，《實施意見》也鼓勵各地對產業類改造項目製定專項支持措施。

　　三是規範公益用地移交方式。為促進“三舊”改造成果共享，96號文規定，在舊城鎮、舊廠房改造中，自行改造的“工改商”項目必須向政府無償移交不低於15%比例的公益性用地。但是，實際情況紛繁複雜，有的地塊城鄉規劃未安排公益用地，有的改造地塊本身麵積較小，再核算15%的公益性用地，麵積很小以至於無法進行有效建設。為此，《實施意見》吸納地方建議，提出可以采取“交地”“交房”“交錢”等多種方式落實公益性用地移交要求，增強政策彈性和可操作性。此外，《實施意見》也明確了移交的公益性用地必須為國有建設用地、不需繳納地價以及“先移交、後供地”等原則，以避免產生交接糾紛，確保用地移交到位。

　　四是規範土地增值收益分配。實際中一些上蓋物占地比例不足30%的地塊按規定不能整體納入標圖建庫範圍，因而不能以“三舊”項目名義實施改造，但仍有非常迫切的改造需求。為擴大政策受惠麵，充分調動市場積極性，《實施意見》提出“部分改造、部分交儲”的處理措施，交儲的那部分土地雖不能享受“三舊”改造政策優惠，但仍可得到政府的合理補償，在這種利益的驅動下將有更多土地得以實施改造，政府與市場各取所需、實現雙贏。

　　（六）加強“三舊”改造實施監管

　　“三舊”改造項目往往政策性強、牽涉麵廣、資金投入大，關乎人民群眾切身利益，在審批過程嚴格把關必不可少，在批準之後強化監管也不可或缺。為此，《實施意見》細化了項目備案、簽訂監管協議、信息公開等方麵要求，從行政、司法、社會等多個維度發力，切實加大監管力度，及時全麵掌握項目推進情況，確保改造主體依規依約實施改造，有效保障公共利益和群眾利益的實現。此外，《實施意見》也完善了年度考核辦法，目的是促進地方政府落實主體責任，加強“三舊”改造工作管理。

　　（七）推動通過司法途徑解決“三舊”改造矛盾糾紛

　　根據有關法律法規及司法實踐，《實施意見》規範了對集體建設土地流轉對象以及國有土地及其上蓋物業承租人的補償操作，即主要根據合同雙方的約定進行補償，對補償標準存在爭議的，采取民事訴訟途徑解決。另外，根據省法院2012年發給省政府的粵高法建〔2012〕15號《司法建議書》精神，對於少數農村集體經濟組織成員拒不履行經批準的補償安置方案的，根據用地是否涉及土地征收，分別適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定。