《廣東省河道采砂管理條例》（以下簡稱《采砂條例》）已由廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第十一次會議於2019年3月28日修訂通過，並於同日公布（公告第33號），自2019年7月1日起施行。

　　一、修訂《采砂條例》的必要性

　　河砂是自然資源，是河流的重要肌體。濫采亂挖河砂是人類對自然環境的侵蝕，嚴重危害河流健康、影響河勢穩定、破壞河道防洪安全，嚴重妨害人民群眾對美好生活的向往。

　　（一）修訂《采砂條例》是適應河道采砂管理新形勢的需要。

　　一直以來，我省高度重視河道采砂的管理。2005年1月，廣東省第十屆人民代表大會常務委員會審議通過了《廣東省河道采砂管理條例》（下稱“原《采砂條例》”），2012年7月進行了第一次修訂。頒布和實施原《采砂條例》對規範我省河道采砂活動、打擊非法采砂行為、確保河道安全等發揮了重要的作用。但是，隨著社會經濟的發展，河砂市場供需矛盾越來越突出，局部地區非法采砂仍然比較猖獗，嚴重威脅我省河道防洪安全、航運安全及橋梁等河道建築物和構築物的安全，成為河道的一大公害，河道采砂管理麵臨嚴峻的形勢，原《采砂條例》的調整範圍和條款內容已不能適應形勢的要求，為貫徹落實“科學立法”的方針，必須對原《采砂條例》進行修訂。

　　（二）修訂《采砂條例》是加強生態文明建設的需要。

　　黨的十九大報告指出，“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。”要求堅持人與自然和諧共生，要像對待生命一樣對待生態環境，實行最嚴格的生態環境保護製度。同時，習近平總書記也多次指出，隻有實行最嚴格的製度、最嚴密的法治,才能為生態文明建設提供可靠保障。河砂是生態環境的重要組成部分，因此河道采砂管理必須突出保護生態環境，並作為立法宗旨之一，加大河道采砂管理的力度。

　　（三）修訂《采砂條例》是全麵推行河長製工作的需要。

　　中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於全麵推行河長製的意見》，將嚴厲打擊涉河湖違法行為、堅決清理整治非法采砂活動作為河長製工作的主要任務之一。廣東省委辦公廳、省府辦公廳印發的《廣東省全麵推行河長製工作方案》還將“加強河湖監管法規製度體係建設，適時修訂河道管理、采砂管理等地方性法規”作為我省河長製工作的主要任務之一。2018年1月，李希書記在全省全麵推行河長製工作電視電話會議上強調，要強化依法監管，建立健全法規製度，嚴格依法管水護水，嚴厲打擊涉河湖違法行為。將河道采砂管理和打擊非法采砂作為河長製工作納入《采砂條例》，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的需要，也是進一步理順河道采砂管理體製、全麵推行河長製工作的重要舉措。

　　二、《采砂條例》修訂的主要內容

　　修訂後的《采砂條例》共有六章五十二條。六章分別是總則、采砂計劃與許可、采砂作業與采砂船舶的監督管理、監督檢查、法律責任、附則。修訂的主要內容有：

　　（一）進一步理順河道采砂管理體製，明確政府及其有關部門的具體職責。

　　一是明確“各級人民政府應當加強河道采砂管理工作的領導，將河道采砂管理納入河長製工作內容，建立河道采砂管理的督察、通報、考核、問責製度，完善河道采砂管理協調機製。”河道采砂管理涉及采砂行為、采砂船舶等作業工具、航道整治、土地保護、河砂運輸、河砂銷售經營、社會治安管理等方麵，涉及政府多個部門的職能。要有效遏製非法采砂、無序采砂等突出問題，必須實行係統管理，要緊緊依靠當地政府的領導和協調，充分發揮各有關部門的職能作用。我省實行五級（省、市、縣、鎮、村）河長製度，打擊非法采砂是河長製工作的主要任務之一。因此，做好河道采砂管理工作，必須充分利用河長製工作平台，依靠河長的領導、協調和監督，解決管理中的重大問題。

　　二是進一步明確政府有關部門河道采砂管理的職責。要根治非法采砂，必須在河砂經營涉及的采砂、運砂、銷售等環節斬斷利益鏈，對每個節點進行係統治理。為防止河道采砂管理中部門之間推諉、扯皮、不作為和亂作為，《采砂條例》對公安、自然資源、交通、海事等有關部門的職責作出了具體明確的規定，如規定公安機關負責查處運砂車輛超載等違法行為，交通運輸主管部門負責查處運砂車輛超限行為。

　　（二）明確禁采區的範圍。

　　一是明確可采區與禁采區的關係，規定可采區以外的河段為禁采區，避免出現管理的真空或重疊區域，便於行政執法中對違法行為的定性和處罰。二是明確不得劃為可采區的區域，規定“嚴禁在水工程、橋梁、碼頭、航道設施、水下管線（隧道）、取水口、各類保護區等管理和保護範圍內劃定河砂可采區”，加強對涉水工程設施的保護，提高劃定可采區的操作性。三是規定劃定河砂可采區和禁采區必須主動向社會公開，加強政府信息公開的力度，保障社會公眾知情權；為最大程度確保下一年度河砂可采區在下一年度內順利完成采砂作業，結合我省實際，將下一年度河砂可采區公告時間由原來的“每年十二月”調整為“每年十月”。

　　（三）明確農村村民因自建房屋免予辦理河道采砂許可證的有關規定。

　　農村村民自建房屋是保障基本生活的需要，是對美好生活的追求，對建設美麗鄉村具有積極的意義。考慮到我省有些地方尤其是粵東西北山區的農民目前經濟還相對比較困難，為貫徹落實國家鄉村振興戰略，減輕農民自建房屋的經濟負擔，在確保河道防洪安全的前提下，《采砂條例》保留了原特殊的優惠政策，允許村民適當利用當地河砂資源，為其自建房屋提供必要的便利。但是，為防止假借農村村民自建房屋的名義實施非法采砂，補充設定了一定條件加以限製。《采砂條例》第十三條第三款規定“農村村民因自建房屋，需要采挖總量五十立方米以下河砂的，可以免予辦理河道采砂許可證，但隻可在本村所在河段采挖，且本條例第十條、第十一條規定禁采的河段除外。村民不得使用采砂船舶等大型作業工具采砂，所采挖的河砂不得銷售。”其適用對象是“農村村民”；適用條件是“自建房屋”；限製條件一是采砂地點隻能在本村（指行政村）河段且不是禁采區，二是不得使用大型采砂作業工具，三是不得將采挖的河砂對外銷售。

　　需要注意的是，“自建房屋”是指村民為保障基本生活需要而建造的用於自己或其家庭成員居住的建築物，並且是屬於合法建設的房屋，不包括建造用於出售、出租等經營性房屋以及非法占地等違法建設的房屋。對“自建房屋”的正確理解和判斷，是執行該條款的關鍵，隻有掌握這個判斷標準，才能真正維護村民自建房屋的正當權益、打擊非法采砂，實現立法的目的。

　　（四）明確規定變更河道采砂期限的條件和程序。

　　在我省河道采砂管理實踐中，采砂人申請延長采砂期限的情況時有發生。根據行政許可法規定的信賴保護和公平公正的原則，《采砂條例》第二十一條規定“因不可抗力而中止采砂的，采砂人可以在河道采砂許可證有效期屆滿三十日前或者不可抗力因素消除後十日內，向原河道采砂許可機關提出采砂期限變更申請。原河道采砂許可機關應當向社會公示變更理由和期限，公示時間不少於七個工作日。變更采砂期限應當由原河道采砂許可機關負責人集體討論決定，變更後延長的采砂期限不得超過因不可抗力而中止采砂的期限。河道采砂許可證規定的其他事項不得變更。”

　　1.關於采砂期限變更的適用條件及程序。實施河道采砂許可是一項嚴肅的工作，水行政主管部門頒發的《河道采砂許可證》是具有法律效力的行政許可決定，不得隨意變更，否則，將損害行政許可決定的權威性和嚴肅性，對參與河砂開采權投標的其他投標人則有失公平公正。《采砂條例》對變更河道采砂許可證的事項、適用條件和程序作了嚴格的規定，變更事項僅限於采砂期限，其他事項（如采砂範圍、采砂作業方式、作業工具的數量和功率、控製采砂量等）一律不得變更；采砂期限變更的適用條件僅限於發生不可抗力事件；為防止采砂人濫用變更權，加強社會監督和內部監督，設定了公示和行政機關負責人集體討論決定的程序。

　　2.關於采砂作業工具的替換。采砂作業工具屬於種類物，具有可替代性，如果采砂作業工具發生重大故障、滅失等情況，在不改變原采砂作業方式、作業工具的類型、功率和數量的前提下，采砂人經申請，可以更換其他相同類型或型號的采砂作業工具。因為這種替換沒有改變原行政許可決定的實質內容，不改變采砂作業的能力，不影響原河道采砂許可決定的實際執行效果。但是，要防止采砂人以“備用”、采砂作業客觀條件改變或限製等為由，實際增加采砂作業工具的數量或者改變采砂作業方式。

　　3.關於“不可抗力”的認定。目前行政法領域尚無成文規定，也無司法解釋。《合同法》第一百一十七條第二款規定：“本法所稱不可抗力，是指不能預見、不能避免並不能克服的客觀情況。”根據《中華人民共和國民法總則釋義》《中華人民共和國合同法釋義》，不可抗力應為具有不可預見性、不可避免性及不可克服性的客觀情況。在適用《采砂條例》第二十一條時，可以參照相關法律釋義，對采砂期限變更申請是否符合條件作出判斷。自然災害（如台風、洪水、地震）、戰爭、政府行為（如政策法規調整、禁令、征收、征用）、社會異常事件（如罷工、騷亂），屬於不可預見、不可避免且不可克服的客觀情況，如因上述情況導致采砂活動無法正常進行的，構成《采砂條例》第二十一條規定的不可抗力。但取得《河道采砂許可證》之後辦理航道、海事等部門的有關行政許可手續以及協調第三方利害關係所需時間，在投標時及簽訂合同時就應當預見和充分預留，這些環節的障礙一般不宜認定為不可抗力。由於采砂準備工作程序較多，情況千差萬別，在具體認定時要按照實事求是、主客觀相結合、嚴格把關的原則，具體情況具體分析。

　　4.關於河道采砂開采權出讓合同相關爭議的處理。根據《最高人民法院關於審理行政協議案件若幹問題的規定》，采砂人通過招標等競爭方式取得河砂開采權並與水行政主管部門簽訂的河砂開采權出讓合同，屬於行政協議。如果采砂人因河砂開采權出讓合同的訂立、履行、變更、終止等，與水行政主管部門產生糾紛，應協商解決，協商不成的，則水行政主管部門可以引導采砂人向有管轄權人民法院提起行政訴訟，尋求司法救濟。對人民法院發生法律效力的裁判，水行政主管部門應當執行。

　　（五）明確防洪吹填加固堤防、清淤、疏浚、整治河道和航道等工程與河道采砂管理的關係。

　　近年來，我省河砂供需矛盾日益突出，河砂價值不斷攀升，假借建設航道、港口、碼頭、渡口和水利工程等名義進行采砂經營的現象時有發生，不同程度地造成國家河砂資源流失，擾亂了正常的河道采砂管理秩序，也損害了其他河砂開采權人的合法權益。對此，《采砂條例》第二十三條規定“因防洪吹填加固堤防、清淤、疏浚、整治河道和航道等采砂的，不需要辦理河道采砂許可證，但應當按照有關河道管理的法律法規的規定辦理相關手續，在依法批準的方案規定的平麵控製和高程控製範圍內進行作業，所采河砂應當按照依法批準的方案進行處置”。本條“辦理相關手續”是指水行政主管部門實施的“河道管理範圍內有關活動審批”行政許可事項。

　　為加強對防洪吹填加固堤防、清淤、疏浚、整治河道和航道等采砂活動的監督管理，《采砂條例》明確了監督管理的主體、監督管理內容及有關法律責任。《采砂條例》第三十九條規定了有關行政主管部門（主要是指交通行政主管部門、水行政主管部門）的監督檢查責任，監督檢查的內容是工程施工作業是否超過經批準的方案規定的平麵控製和高程控製範圍、所采河砂是否按照經批準的方案要求進行處置。

　　為打擊在防洪吹填加固堤防、清淤、疏浚、整治河道和航道等活動中的非法采砂行為，《采砂條例》第四十二條規定了相應法律責任，即：由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，扣押非法采砂作業工具，沒收違法所得，並處五萬元以上二十萬元以下罰款；情節嚴重的，並處二十萬元以上五十萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　（六）建立采砂船舶指定停泊製度。

　　《采砂條例》第五十一條規定“采砂船舶是指具有采砂功能的各類排水或者非排水的船、艇、筏以及其他水上移動裝置。”非法采砂具有流動性、機動性和隱蔽性。過去，由於采砂船舶隨意停泊，晝伏夜出進行非法采砂，惡意逃避監管，執法人員則疲於奔命，監管難度大。而且，由於采砂船舶停泊安全措施不到位，導致船舶之間碰撞、采砂船舶失控撞擊橋梁等事件屢有發生。據不完全統計，全省範圍內有1000餘艘采砂船舶。可以說，隨意停泊的采砂船舶不僅嚴重妨害河道防洪安全，而且嚴重影響水上交通安全，是危害公共安全的重大隱患，是活躍在河道上的一大公害。

　　為確保公共安全，加強河道采砂的源頭管理，針對采砂船舶隨意停泊導致的上述係列問題，《采砂條例》建立了采砂船舶指定停泊製度。主要規定是：

　　1.規定停泊區的分類。《采砂條例》第三十條將指定停泊區分為作業區、政府設置的停泊區、海事管理機構公布的錨地或停泊區、自有碼頭。

　　2.規定每類停泊區的適用對象。《采砂條例》第三十條規定，作業區主要適用於停泊依法實施采砂、防洪吹填加固堤防、清淤、疏浚、整治河道和航道等作業任務的船舶；政府設置的停泊區主要適用於無合法作業任務的采砂船舶；海事管理機構公布的錨地、停泊區及自有碼頭主要適用於因特殊作業和安全管理需要停泊的采砂船舶，如超大型的絞吸船等。

　　3.規定指定停泊區的采砂船舶不得隨意離開。《采砂條例》第三十條規定，無正當理由的，采砂船舶不得擅自離開作業區或者指定的停泊區。

　　4.規定設置停泊區的主體和程序。采砂船舶停泊區的設置規劃需要考慮航道、水上交通安全、水生態環境影響等多方麵因素，涉及多個行政主管部門的職權範圍，由縣級以上人民政府進行劃定容易協調，而且政府公告文件的效力較高，《采砂條例》第三十一條規定，設置停泊區應當由縣級以上人民政府劃定並公告。考慮到我省主要河道（東江、西江、北江、韓江、鑒江）的重要性，《采砂條例》第三十一條規定，省主要河道應當設置停泊區，由省人民政府水行政主管部門應當會同同級公安、生態環境、交通運輸、農業農村等有關主管部門和海事管理機構組織編製停泊區設置規劃，經省人民政府批準後公告。考慮到我省各地河道采砂管理的實際需要，對實施指定停泊製度不作“一刀切”的規定，各地可以根據本地實際和管理權限確定是否實施指定停泊，可以在全區域範圍實施指定停泊，也可以在本區域的某一河道實施指定停泊，《采砂條例》第三十一條同時規定，省主要河道以外的其他河道的停泊區由市縣人民政府根據實際需要劃定並公告。

　　5.規定采砂船舶違法停泊法律責任。為保障指定停泊製度的實施，《采砂條例》第四十六條規定了相應的法律責任。對未在作業區或者指定的停泊區停泊、無正當理由擅自離開作業區或者指定的停泊區的采砂船舶，縣級以上人民政府水行政主管部門可以采取三項法律措施：責令限期到達作業區或者指定的停泊區；逾期不到達的，扣押違法停泊船舶，處以一萬元以上五萬元以下的罰款。

　　（七）對采砂船舶采取技術監控措施。

　　據不完全統計，我省河麵目前有大小采砂船舶共1000多艘，相當部分是“三無”船舶。這些船舶一般沒有安裝船舶識別係統（GIS），或者惡意關閉GIS以逃避海事部門的監管，如靠傳統的人工監管，行政成本高且效率低。因此，必須采取技術手段，強製安裝監控設備，加強監督管理。監控設備實行政府強製安裝，不收取任何費用。之所以這樣規定，是基於采砂船舶監控係統不具備收集個人隱私和商業秘密功能，對采砂船舶的安全性和完整性不構成任何影響，沒有增加船主的義務，對其合法權益也無任何減損。

　　《采砂條例》第三十三條規定，省人民政府水行政主管部門負責建設采砂船舶監控係統，並為采砂船舶配置采砂專用監控設備；地級以上市、縣級人民政府水行政主管部門負責組織安裝和管理采砂專用監控設備。安裝監控設備不得收取費用；采砂人、采砂船舶所有人或者經營人應當配合安裝采砂專用監控設備，不得損毀、拆除，不得妨礙其正常運行。

　　（八）規定對非法采砂作業工具、違法運砂工具和違法停泊的采砂船舶的處理方式和程序。

　　在河道采砂管理的執法實踐中，違法當事人為逃避法律製裁，棄具逃離現場、拒絕接受調查處理、拒不履行處罰決定的現象時有發生，導致有些案件難以查清事實。積案越來越多，被扣押的涉砂工具不斷累積，不僅嚴重影響辦案效率，提高行政成本，而且容易形成安全隱患。對此，為有效打擊非法采砂行為，保護當事人的合法權益，提高執法效率，《采砂條例》第四十一條、第四十九條、第五十條規定了對扣押的非法采砂作業工具、違法運輸工具和違法停泊的采砂船舶（以下統稱為“涉砂工具”）的處理程序。

　　1.沒收非法采砂作業工具。采砂作業工具是實施非法采砂的必要條件。為強化源頭管理，加大打擊非法采砂力度，提高非法采砂成本，《采砂條例》第四十一條設定了沒收非法采砂作業工具的行政處罰種類，並明確其適用條件，即：一是無河道采砂許可證，二是具有規定的四種情節嚴重情形之一，兩個條件必須同時具備。適用對象限於非法采砂作業工具，不適用於違法運砂工具和違法停泊的采砂船舶。

　　2.依法退還涉砂工具。《采砂條例》第四十九條規定，對被扣押的涉砂工具，當事人能夠在規定的時間內接受處理的，應當依法予以退還。“接受處理”是指配合調查取證，協助查明事實真相，主動履行處罰決定。水行政主管部門依法扣押涉砂工具是為了便於調查取證。扣押涉砂工具是進行調查取證時采取的暫時性的行政強製措施，不屬於行政處罰，涉砂工具也不是履行行政處罰的“抵押物”。因此，水行政主管部門在查明事實真相後，應當依法退還涉砂工具；即使沒有查清違法事實，但能夠確定違法主體的，也應當在《行政強製法》規定的期限內退還扣押的涉砂工具，不得超期扣押。如當事人逾期不接受處理，且在法定期限內未申請行政複議或提起行政訴訟，經催告仍拒絕履行行政處罰決定，水行政主管部門可依法申請人民法院強製執行，也可將尚處於法定扣押期限內的非法采砂作業工具、違法運輸工具和違法停泊的采砂船舶依法予以拍賣、變賣後抵繳罰款。

　　3.依法拍賣、變賣涉砂工具。主要有兩種情形，一是“有主財產”，即違法當事人明確的；二是“無主財產”，即雖有違法事實存在，但難以查證違法當事人的。

　　對於第一種情形（“有主財產”），按照《采砂條例》第四十九條的規定處理。違法當事人明確的，即已經明確涉砂工具的所有權人或使用權人的，如當事人逾期不接受處理，經催告仍不繳納罰款的，可將扣押的非法采砂作業工具、違法運輸工具和違法停泊的采砂船舶依法予以拍賣、變賣後抵繳罰款。“逾期不接受處理”是指超過行政處罰決定書規定的期限（一般為收到決定書之日起十五日內），不主動繳納或不足額繳納行政處罰決定書規定的罰款。催告的目的是為了保障當事人的陳述和申辯權利，確保行政行為的公平公正。本條的適用條件是：1.違法事實清楚且當事人明確，已經作出行政處罰決定；2.涉砂工具仍在依法扣押期間；3.超過行政處罰決定書規定的期限未繳納罰款；4.在法定期限內未提起行政複議或行政訴訟；5.經催告仍不繳納罰款。必須注意的是，不得違法超期扣押涉砂工具，更不得把涉砂工具作為繳納罰款的“抵押物”而無限期扣押，不得濫用扣押權力，並且必須履行催告程序。

　　對於第二種情形（“無主財產”），按照《采砂條例》第五十條的規定處理。經初步調查難以查明當事人，由縣級以上人民政府水行政主管部門發布公告，通知當事人自公告之日起六十日內接受處理。公告後六個月仍然無法確定違法當事人的，對依法扣押的非法采砂作業工具、違法運輸工具和違法停泊的采砂船舶可依法拍賣、變賣，拍賣款或變價款扣除保管、處理物品等必要支出費用後上繳同級財政。如在公告後查實違法當事人，則應當轉為“有主財產”處理，依法扣押並實施行政處罰，或者按照《采砂條例》第四十九條的規定處理。適用本條的條件是：1.具有非法采砂、違法運砂或違法停泊的基本事實，但當事人不明確；2.經初步調查取證和公告程序後，仍然難以查證違法當事人。必須注意的是，必須履行公告程序，如公告後查實當事人的，“無主財產”要及時轉為“有主財產”處理，不得濫用扣押權和拍賣、變賣的權力。