當前，隨著行政審批製度改革的不斷深入，越來越多的生態環境部門將環保審批權限劃轉至當地行政審批部門。在實際工作中，環保行政審批劃轉後缺乏頂層設計和配套製度，存在審批與監管相互脫離，甚至出現了一定時段的監管真空或重複監管等現實困境。如何解決這些問題，直接關係到環保審批和環境監管工作的順利開展。

環保審批權限劃轉存在的問題

目前，一些地方在環保審批權限劃轉方麵普遍存在以下問題：

劃轉範圍和標準不統一。以某省為例，截至2018年底，全省有6個地市環保審批權限劃轉至當地行政審批局，但劃轉的審批事項名稱、種類和數量卻不盡相同。如有的地市將所有環保審批備案、排汙證核發等權限全部劃轉至行政審批部門；有的地市則保留了排汙證許可、輻射類審批、建設項目環保驗收、危廢經營許可證等職權；有的地市為統一管理，攜帶所轄縣市區將環保審批權限統一全部劃轉，有的地市生態環境部門雖然將環保審批劃轉至地市級的行政審批部門，但所轄縣市區並沒有將環保審批權限按照統一時間、類別、數量劃轉至縣市區行政審批部門。此外，有的地方還存在環保審批權限劃轉至行政審批部門後，探索運行一段時間，又退回到生態環境部門的情況。

劃轉人員水平和數量不一致。環保審批工作業務性較強，需要具備一定的專業知識和業務經曆，但行政審批部門在成立時，大多按照“編隨事走、人隨編走”的原則組建審批機構，導致許多環保業務審批人員並沒有進入行政審批部門。據不完全統計，行政審批部門中87%的審批人員是沒有任何環評審批經驗的新手，有的行政審批部門全是新手審批。這在實踐中容易導致出現兩種傾向：一是審批部門過度增加審批難度，規避審批責任；二是審批部門為迎合改革目標，過於簡化審批，為後續監管增加難度。

事中事後監管體係不暢。環保審批權限劃轉後，存在對取消、下放和調整的審批事項沒有很好地運用監管、檢查、備案等管理手段進行主動管理、全程管理和動態管理的情況，造成監管缺位。

多種原因導致問題產生

為什麼會出現這些問題？筆者認為有以下幾方麵原因。

一是上下關係不對應，影響行政效率和行政成本。現行行政審批部門大多在市、縣、區層級探索實踐，這使得一些地區成立行政審批局後，沒有職責對口的上級主管部門，使得相關業務部門的上下級溝通和協調出現困難。與此同時，省級生態環境部門在工作部署上需同時協調指導調度下級生態環境部門和行政審批部門，增加了工作對接、協調、督導的難度，影響工作效率，提高了行政成本。

二是缺乏頂層設計和配套製度。當前用於指導地方行政審批的上位法沒有修改，一些事項納入行政審批局後缺乏上位法支撐，導致審批行為的法律責任主體與實際審批機構不統一，容易產生權責矛盾和部門推諉等問題。從現行行政審批實踐來看，並沒有將全部環保行政許可事項納入行政審批部門，各地區劃轉的環保審批職能部門及事項也不統一，一個原因就是各地對環保行政審批、非行政許可審批、環保行政服務的概念理解不同，對環保行政審批和行政許可的內涵、外延表述不清晰，分類不同，劃轉範圍不相同，原則不統一、標準不統一。

三是審批水平難以適應要求。以環評審批為例，涉及重大項目或複雜項目需要召開專門審批會議，通過項目審批委員會集體協商決策，由生態環境部門的水、土、氣、危廢、監測、法規等多個專業部門提供技術保障和政策支持。環保審批工作專業性較強，而行政審批部門的工作人員大多是新手，不具備專業知識，導致行政審批部門內部短時間內較難提供環評技術保障和政策支持。

四是審批與監管脫節，容易出現混亂情況。審批與監管適當分開是探索決策權、執行權、監督權相互製約又相互銜接機製的內在要求。但是，現行行政審批模式出現了審批與監管相互脫離或割裂的矛盾。原先審批和監管在單位整體製約下，可以形成審批和監管互相製約的情況，監管部門要承擔管理的責任。成立行政審批部門後，打破了審批和監管的責任共同體格局，“誰審批誰監管”的立法意圖沒有得到有效貫徹和執行，容易出現混亂情況。

建議與對策

針對以上問題，筆者提出以下建議：

一，堅持依法行政，及時修訂相關法律法規。立法部門應依照《環境保護法》《行政許可法》《環境影響評價法》等法律法規的規定，按照“誰審批、誰負責、誰監管”的原則，確定環保行政審批與監管權限的合法性，及時修訂部門規章和規範性文件。運用法治思維和法治方式依法界定、科學劃分生態環境部門與行政審批部門的監管職責，盡快正麵回應和解決改革實踐中基層行政部門的諸多困惑，及時解決權力與責任對等關係調整滯後、各層級政府權責清單動態調整不對應等問題，確定行政許可事中事後監管主體及責任，明確開展監管和接收書麵執行報告的責任主體，以適應新形勢行政審批製度改革的需要。

二，重新製定部門職能，完成部門職權梳理。圍繞保留、取消、下放、劃轉的環保行政審批事項，科學劃分事權，理清生態環境部門與行政審批部門的監管職責，著力構建部門間分工合理、權責一致、相互配合、齊抓共管的監管體係，統一範圍，統一標準，逐條逐項製定行政審批部門與生態環境部門具體的事中事後監管辦法，明確監管對象、內容、方式、措施、程序、工作要求。避免部分地區和行政管理者為追求改革政績，推諉扯皮或攬權不放，尋求短期改革效果，對改革內容及銜接機製準備不充分，倉促推進審批改革，出現重複監管或監管真空等問題，影響改革實效。

三，創新監管方式，規範監管行為。環保行政審批事項取消和劃轉調整後，應及時調整力量加強後續監管工作隊伍，減少執法層級，推動監管重心下移，建立權責統一、運轉高效的監管執法體製。嚴格規範執法行為，細化執法程序和具體操作流程，全麵落實行政執法責任製。完善監管協調聯動機製，建立科學規範的事中事後監管製度，全麵履行監管職能，實現資源共享，提高監管合力。建立健全行政執法責任追究製度和行政審批效能監督製度，生態環境部門與行政審批部門應加強行政審批事項事中事後監管工作協調配合，切實加強組織領導和業務培訓，調整充實監管力量，提高環保審批監管技術水平和能力，依法履行職責。部門之間、上下級之間加強協同配合、信息互享、相互銜接，明晰責任，形成監管範圍全覆蓋，確保監管責任無盲區、不交叉，防止監管越位、缺位、錯位，切實把行政審批事中事後監管製度落到實處，優質、高效、有序、穩步持續推進環保行政審批改革事中事後監管工作。

四，強化責任追究，加大行政監管力度。要深化事前審批改革，劃清審批監管責任，做到權責明確。要抓住環保審批權限劃轉後的審批和監管環節如何銜接的關鍵環節，對環保行政審批與監管加強監督和問責，消除監管真空和重複監管。積極探索推行以責任追究、資源共享、綜合協調為主要內容的環保行政審批與綜合監管機製，建立健全係統的監管體係和協調機製，完善網上審批監管電子監察係統，依法全程監管，克服行政管理體製機製束縛，強化對環保行政審批和監管實時動態監控，對工作落實不力的限期整改；對造成嚴重後果的，堅決追究責任。建立年度考核機製，探索全過程跟蹤機製，全程跟蹤審批、發證、監管全過程，及時發現、糾正和解決問題，全麵提升依法行政的能力和水平，更好地發揮政府職能作用，逐步實現審批與監管製度化、規範化和常態化。

作者單位：河北省石家莊市生態環境局