一、《條例》創製發展的脈絡和源流

　　新時期黨的宗教工作的一條主線，就是貫徹落實黨的宗教政策和逐步健全宗教法製。1979年召開的第十四次全國統戰工作會議決議指出：“宗教信仰自由政策，是我們黨正確處理群眾宗教信仰的一項根本政策”“必須以堅定的態度，大力克服各種困難，認真貫徹中央的方針政策，盡快地解決信教群眾過宗教生活所需要的場所、用品和主持宗教活動的神職人員，使信教群眾享有宗教信仰自由的權利，並認真落實對宗教界人士的政策，把廣大信教群眾和宗教界人士團結在政府的周圍，在黨的領導下為四化貢獻力量”。（參見《新的曆史時期統一戰線的方針任務》）

　　在此基礎上，經過幾年的宗教工作實踐，中共中央於1982年3月印發《關於我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》（簡稱1982年中央19號文件）。該文件用11000餘字的篇幅，係統總結了新中國成立以來黨在宗教問題上的曆史經驗，闡明了黨對宗教問題的基本觀點和基本政策。文件指出“尊重和保護宗教信仰自由，是黨對宗教問題的基本政策”。“使全體信教和不信教的群眾聯合起來，把他們的意誌和力量集中到建設現代化的社會主義強國這個共同目標上來，這是我們貫徹執行宗教信仰自由政策，處理一切宗教問題的根本出發點和落腳點”。文件還要求在憲法和法律範圍內充分發揮愛國宗教團體的作用，依法嚴厲打擊宗教外衣下的違法犯罪活動，按照法律程序堅決打擊外國宗教敵對勢力的破壞活動。“為了保證宗教活動的進一步正常化，國家今後還將按照法律程序，經過同宗教界代表人士充分協商，製定切實可行的宗教法規”。這就開啟了改革開放階段宗教事務管理的法治化序幕。同年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過現行《憲法》，第36條明確了宗教信仰自由原則，第34條規定了選舉權是宗教信徒的基本權利，為後續一係列涉宗教國家立法、地方性立法和健全宗教法製提供了憲法依據。

　　1990年12月，全國宗教工作會議討論並修改了《中共中央、國務院關於進一步做好宗教工作若幹問題的通知》（簡稱1991年中央6號文件）。《通知》近5000字，首次在中央文件中提出“依法對宗教事務進行管理”，即“政府依法保護宗教團體和寺觀教堂的合法權益，保護宗教教職人員履行正常的教務活動，保護信教群眾正常的宗教活動，防止和製止不法分子利用宗教和宗教活動製造混亂、違法犯罪，抵製境外敵對勢力利用宗教進行滲透”，且“對宗教事務進行管理，是為了使宗教活動納入法律法規和政策的範圍，不是去幹預正常的宗教活動和宗教團體的內部事務”。這些內容成為後來製定的《宗教事務條例》的重要規範淵源。《通知》還明確提出“要加強宗教立法工作。國務院宗教事務局應抓緊起草有關宗教事務的行政法規。各省、自治區、直轄市也可根據國家的有關法律和法規，結合當地實際情況，製定地方性的有關宗教事務的行政法規”。為落實6號文件，當時的國務院宗教事務局、民政部於1991年5月印發了《宗教社會團體登記管理實施辦法》，國務院於1994年1月發布了《宗教活動場所管理條例》《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》，國務院宗教事務局於1994年4月發布了《宗教活動場所登記辦法》。多地也相繼頒布地方性宗教法規或地方性政府規章。

　　國務院於2005年3月1日起正式施行《宗教事務條例》（《宗教活動場所管理條例》同時廢止）。作為新中國成立後首部調整宗教關係的綜合性行政法規，《條例》以“保障公民宗教信仰自由，維護宗教和睦與社會和諧，規範宗教事務管理”為立法宗旨，將我國宗教事務管理法治建設推進到更高階段。全文共7章48條，包括總則（1-5條）、宗教團體（6-11條）、宗教活動場所（12-26條）、宗教教職人員（27-29條）、宗教財產（30-37條）、法律責任（38-46條）和附則（47-48條）。

　　《條例》製定實施的現實意義重大：一是承接《憲法》保障宗教信仰自由的基本原則，規定我國公民有宗教信仰自由，任何組織或者個人不得強製公民信或不信宗教，不得歧視信教公民或者不信教公民，大家應當相互尊重、和睦相處。二是貫徹《憲法》第36條關於“國家依法保護正常的宗教活動”的規定精神，要求維護宗教團體、宗教活動場所和信教公民的合法權益。三是規定了宗教團體可按章程活動、指導教務等；宗教活動場所能開展正常宗教活動、進行內部管理等；宗教院校可設立並按規定進行教學等，其相關合法權益都受法律保護。四是規定了國家機關對宗教事務的行政管理權和相應程序，包括宗教事務部門對宗教團體、宗教院校、宗教活動場所的設立、變更等進行審批管理，對宗教活動、宗教教職人員等進行監督，相關部門在職責範圍內管理宗教領域的財務、治安、消防、建設等事務。五是《條例》承接並細化了《憲法》關於宗教信仰自由的原則性規定，又為國家和地方宗教行政管理部門製定行政規章和相關規範性文件提供了基本依據。

　　二、《條例》修訂實施是新時代宗教事務依法治理的基石

　　黨的十八大提出“全麵推進依法治國”的重要戰略。黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》，指出要“高舉民族大團結旗幟，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進民族關係、宗教關係和諧”。習近平總書記在2015年5月召開的中央統戰工作會議上指出：“依法對宗教事務進行管理，是世界大多數國家的通行做法，也是引導宗教與社會主義社會相適應的必由之路。盡管宗教信仰是個人的私事，但宗教界人士和信教群眾首先是國家公民，宗教團體、宗教場所、宗教活動涉及公共利益，遵守憲法法律是公民的基本義務，不允許有法外之地、法外之人、法外之教。要堅持保護合法、製止非法、遏製極端、抵禦滲透、打擊犯罪的原則。”習近平總書記在2016年4月召開的全國宗教工作會議上科學分析了宗教工作麵臨的形勢和任務，深刻闡明了宗教工作的一係列重大理論和實踐問題，強調提高宗教工作法治化水平，用法律規範政府管理宗教事務的行為，切實維護宗教界人士合法權益，依法正確處理宗教領域各種矛盾和問題是新形勢下宗教健康發展的關鍵。

　　為了貫徹落實黨的宗教工作基本方針和習近平總書記關於宗教工作的重要論述，順應宗教工作新形勢新變化，著力解決宗教事務管理麵臨的新挑戰新問題，經過科學、民主、嚴謹的研議起草，新修訂的《宗教事務條例》自2018年2月1日起施行，內容增加到9章77條，新增了宗教院校（11-26條）和宗教活動（40-48條）兩章，並對其他章節的大部分條款作了與時俱進的規範化、精確化完善。後續國家宗教事務局又在新修訂《條例》基礎上製定了《宗教團體管理辦法》《宗教教職人員管理辦法》《宗教院校管理辦法》《宗教活動場所財務管理辦法》《宗教活動場所管理辦法》《互聯網宗教信息服務管理辦法》等部門規章，構建了以《條例》為核心的宗教方麵的法規體係，並體現出五個顯著特點：

　　一是立法理念創新。貫徹中央統戰工作會議和全國宗教工作會議精神，堅持在法治軌道上對宗教事務進行管理。從遵守憲法法律是公民的基本義務，國法大於教規，教民首先是公民，不允許有法外之地、法外之人、法外之教的基本立場出發，堅持立改廢釋並舉，發揮宗教立法的引領和推動作用，提高宗教法律法規的針對性、及時性、係統性。

　　二是細化製度保障。新修訂《條例》不僅在總則部分細化保障公民宗教信仰自由的內容，而且增設“宗教院校”“宗教活動”兩章23條具體規範，對宗教院校的各項事務和宗教團體舉辦宗教活動及信教公民參加宗教活動詳加規範。第39條還特別明確對宗教教職人員的權利保護，具有很強的可執行性。

　　三是注重係統治理。針對特殊複雜的各級各類宗教關係，新修訂《條例》提出了保護合法、製止非法、遏製極端、抵禦滲透、打擊犯罪五條原則；明確規定各級人民政府建立健全宗教工作機製，保障工作力量和必要的工作條件；任何組織或者個人不得利用宗教進行危害國家安全的活動，不得宣揚、支持、資助宗教極端主義，不得利用宗教破壞民族團結、分裂國家和進行恐怖活動，對已經構成違法犯罪者，分門別類依法承擔刑事、行政、民事責任。

　　四是立足難題解決。長期以來，宗教財產的範圍、歸屬和宗教組織的性質權責都是各國涉宗教法律調整規範的難點所在。新修訂《條例》明確保護合法宗教財產，要求宗教團體、宗教院校、宗教活動場所執行國家統一的財務、資產、會計製度，並接受核查審計，依法納稅。例如，新修訂《條例》第49條規定：“宗教團體、宗教院校、宗教活動場所對依法占有的屬於國家、集體所有的財產，依照法律和國家有關規定管理和使用；對其他合法財產，依法享有所有權或者其他財產權利。”同時，新修訂《條例》首創了由宗教團體、宗教院校、宗教活動場所三種法人類型構成的綜合宗教法人製度，要求宗教團體依社會團體法人形式辦理登記、製定章程、開展活動，宗教活動場所依捐助法人形式管理宗教財產和開展活動，宗教院校依事業單位法人形式進行招生、授予學位、培訓管理、財務管理等。

　　五是全麵依法治網。信息發布、網絡出版、傳經布道、法事法會、捐贈流通等品目繁多的網絡宗教行為，為我國依法管理宗教事務帶來了挑戰。針對網絡宗教行為的交互性、開放性、虛擬性、參與性、隨機性，新修訂《條例》從互聯網信息服務的主體和內容兩方麵夯實管理效能，並用專門條款對相關主體的法律責任予以規定。相關內容後來又被《互聯網宗教信息服務管理辦法》進一步細化了。

　　三、與時俱進增強宗教事務治理法治化水平

　　全麵審視當前我國宗教事務治理體係，大約存在以下四個層次的製度規範：第一層是以《宗教事務條例》及其配套規章為核心，加上地方性宗教法規、規章構成的“法律製度規範”；第二層是國家和地方宗教事務部門依法製定的各級各類管理製度和規範性文件構成的“管理製度規範”；第三層是由全國性宗教團體和地方宗教團體製定的“團體製度規範”；第四層是宗教活動場所管理組織、宗教院校製定的“場所（院校）製度規範”。這些製度規範統一在黨的宗教工作基本方針及宗教政策指引下調整關係、發揮作用。

　　黨的十八大以來，本著固根基、揚優勢、補短板、強弱項的原則，這四個層次的製度規範都被與時俱進加以完善，並取得顯著成效。在法律製度規範層麵，構建起“中央+地方”“一般+特殊”的科學立法模式，為貫徹落實《憲法》《中華人民共和國民法典》和《宗教事務條例》，製定了一係列配套行政規章，宗教法律規範體係更加完備，宗教事務的法律保障日益健全，宗教事務依法治理的統一性、融貫性和協調性得到強化，相關司法解釋在涉宗教案件解決中發揮重要指導作用。在管理製度規範層麵，國家宗教事務局頒布實施了《宗教活動場所設立審批和登記辦法》等一係列管理製度，一些省、自治區、直轄市宗教管理部門製定了宗教團體、宗教活動場所、宗教院校和宗教財產管理的製度規範化指引。在團體製度規範層麵，全國性宗教團體積極作為，以“立、改、廢”方式完善宗教團體內部管理製度。如基督教全國兩會全麵修訂了《中國基督教教會規章》，並在規章章程的基礎上，製定了教會行為規範、義工服務規範、宗教慈善規範，進一步加強宗教自律和推進民主辦教，並為之提供製度保障。在場所（院校）製度規範層麵，按照《宗教事務條例》和《宗教活動場所管理辦法》《宗教院校管理辦法》，有條件的宗教活動場所和宗教院校都製定完善了其內部製度和具體規則。

　　當前，宗教方麵的一係列法規製度已經頒布實施，具有其嚴肅性與權威性，麵對宗教事務治理的新情況新問題仍有優化空間。以《宗教活動場所管理辦法》實施情況為例，其對管理和監督組織的規定可進一步細化，互聯網時代宗教活動場所慈善行為合法性認定需更明確，宗教方麵知識產權保護麵臨問題，宗教團體工作人員社保也需進一步明確。

　　為推動宗教事務治理法治化深入發展，建議采取積極舉措，一方麵，進一步推進宗教工作法治化進程，在立法、執法、司法、監督和保障各環節完善；另一方麵製定或修訂配套性規範文件，由省級宗教事務部門和全國性宗教團體在國家宗教事務局指導下進行，並提供指引和製度範本。

[作者為中國人民大學法學院教授。本文由2022年度國家社科基金重大項目《習近平法治思想的原創性貢獻及其理論闡釋研究》（22&ZD198）、國家社科基金重點項目《完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體係研究》（22AZD059）支持]