章曉懿

為全麵貫徹落實黨的十九大精神，充分發揮社會救助“兜底線、救急難”的功能，近日，民政部、財政部聯合印發了《關於進一步加強和改進臨時救助工作的意見》（民發〔2018〕23號，以下簡稱《意見》），從救助對象的範圍與類別、審核審批程序的優化、救助標準的製定、救助方式的完善，以及組織保障的強化等方麵提出了一係列加強臨時救助工作的指導性意見，對於增強臨時救助製度兜底保障能力，強化社會救助托底保障作用，增強社會公平正義和維護社會穩定，具有重大意義。

第一，《意見》的出台，有利於健全臨時救助製度，全麵提升社會救助體係的完備性。2014年《社會救助暫行辦法》頒布後，確定了我國“8+1”的社會救助體係，其中城鄉低保、特困人員供養主要是保障困難群眾基本生活的製度設計，醫療、教育、住房、就業等專項救助製度主要是針對困難群眾的看病、上學、居住和就業等方麵的權益保障，臨時救助則是保障人民群眾在遇到緊急困難時其基本生活需求得到滿足。上述生活救助製度、專項救助製度和臨時救助製度三大板塊共同構成了困難群眾的基本生活保障安全網。但是這張網絡在發揮其兜底保障作用時仍然存在著一些缺陷：首先，在救助對象上，按照“應保盡保”的原則，一些外來務工人員等由於戶籍原因，在他們遇到生活困難時，居住地的社會救助安全網無法將他們納入救助範圍，部分群體的生活風險依然沒有得到有效化解；其次，一些低收入邊緣家庭（如支出型貧困家庭），由於他們家庭人均收入高於規定的低保低收入標準，享受不了低保和其他專項救助，而他們自身應對風險的能力也很脆弱，麵對一些突發性困難，往往會陷入貧困的深淵無力自拔，需要更為靈活的社會救助機製作為補充。《意見》對臨時救助製度進行了進一步完善，有助於進一步掃除社會救助的“盲點”，補齊社會救助的“短板”，全麵提升我國社會救助體係的完備性。

第二，《意見》的出台，有利於提高臨時救助的精準度和時效性，強化社會救助兜底線功能。2014年國務院印發的的《關於全麵建立臨時救助製度的通知》，將臨時救助對象的覆蓋範圍界定為所有遭遇突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難的居民家庭和個人。但現實中往往會因為救助對象緊迫性困難狀況難以及時識別，而導致未能進行有效救助。首先，因為突發性、緊迫性基本生活困難具有“多元性”和“複雜性”的特征，相關工作人員會麵臨太多突發情況，甚至很多情況是以前從未出現的，這就導致了救助對象困難狀況識別的難度提升。其次，受傳統救助理念和錯救擔責心理的影響，救助一線工作人員在政策執行中存在“寧緊勿鬆、寧低勿高”現象，使得救助對象範圍仍然過窄，救助標準設定偏低，救助時效性不強。對此，《意見》進一步明晰了救助對象的範圍和類別，根據困難情形，將臨時救助對象分為急難型救助對象和支出型救助對象，並要求各地要結合本地實際，製定和完善臨時救助對象認定的具體辦法。

由於現有各類專項救助由不同部門管理，存在著行政審批過程較長、申請程序複雜，響應速度緩慢等問題，從而降低了社會救助的應對效率。但是類似於因災、因病和因事故所造成的突發事件，更需要獲得及時的幹預和救助。因此《意見》要求：臨時救助應簡化救助程序，特別是對於情況緊急、需立即采取措施以防止造成無法挽回的損失或無法改變的嚴重後果的，先行救助，待緊急情況解除之後，再按規定補齊審核審批手續。

此外，針對臨時救助水平較低的問題，《意見》指出要采取科學方法細化救助標準，並加大財政投入力度，提高救助水平。要充分認識到臨時救助事項的突發性、緊迫性、臨時性以及複雜性的特征，針對不同類型和不同急難程度的救助事項要有不同的救助標準。《意見》的這些政策規定對於提升臨時救助製度的精準度，強化社會救助兜底線功能將起到積極的推動作用。

第三，《意見》的出台，有利於整合社會救助資源，織密織牢社會救助“安全網”。作為社會救助體係的重要組成部分，臨時救助與其他社會救助製度既相互區別又緊密相連。臨時救助以“兜底線”、“保基本”為原則，保障人民群眾在遇到緊急困難時其基本生活需求得到滿足。但由於救助對象所掌握資源的匱乏性，自身能力的脆弱性，實施臨時救助之後可能還麵臨其他方麵的困難。如何將臨時救助同其他社會救助製度相銜接，如何將救助對象轉介給相應部門或組織，如何培育發展以扶貧濟困等為宗旨的慈善組織，廣泛動員慈善組織參與臨時救助工作，形成與政府救助的有效銜接、接續救助，更好地解決人民群眾的困難，是實現社會救助目標的重要措施。因此，今後還要進一步完善和落實支持社會力量參與社會救助的政策措施，加大政府購買服務力度。積極探索政府引導、社會力量籌資、慈善組織運作的政社聯動模式，搭建慈善組織等社會力量參與臨時救助的平台，形成社會救助合力，織緊、織牢社會救助這張“安全網”。

第四，《意見》的出台，有利於促進社會公平正義，維護社會穩定。黨的十九大對新時代的民生保障確立了“兜底線、織密網、建機製”的基本原則。所謂“兜底線”，就是要做好兜底性民生保障，確保底線公平；所謂“織密網”，就是要建立健全民生保障安全網，使困難群眾求助有門、受助及時，減少衝擊社會道德和心理底線事件的發生；所謂“建機製”，就是要從製度機製上為民生保障提供保證。依據公平公正理念設計的臨時救助製度，作為社會救助安全網的托底保障機製，在困難群眾遭遇突發性、臨時性、緊迫性困難時能夠發揮兜底作用，給予困難群眾應急性、過渡性的救助服務，確保社會救助安全網網底不破。《意見》的出台，意味著將更好地落實“兜底線、織密網、建機製”的要求，進一步健全臨時救助製度，守住社會救助這一民生保障的底線，確保困難群眾共享發展成果和美好生活，推進社會公平正義，維護社會穩定。

（章曉懿，中國社會保障學會社會救助分會理事，上海交通大學國際與公共事務學院教授，中國城市治理研究院研究員）