大埔縣人民政府關於對全縣行政執法

案卷評查情況的通報

各鎮人民政府，縣有關執法單位：

　　為深入推進依法行政，加快建設法治政府，進一步規範行政執法行為，提高行政執法人員法律業務素質和辦案水平，根據《廣東省行政執法監督條例》和《廣東省行政執法案卷評查辦法》（粵府令第231號）要求，縣依法行政工作領導小組辦公室於2019年11月下發了《關於開展2019年度行政執法案卷評查工作的通知》，對全縣行政執法部門開展了行政執法案卷評查活動。現將有關情況通報如下：

　　一、基本情況

　　本次案卷評查以《廣東省行政執法案卷評查標準》為評查標準，采取單位自查和隨機抽查的方式，從執法主體、執法內容、執法程序、法律適用、文書製作、案卷歸檔等方麵進行了全麵綜合評查。評查範圍是全縣行政執法部門於2018年11月1日至2019年10月31日期間結案的行政檢查、行政許可、行政處罰（一般程序）和行政強製案卷。各執法單位按照行政執法案卷評查活動要求，及時將行政執法案卷自查情況和案卷目錄報送縣依法行政工作領導小組辦公室，縣依法行政工作領導小組辦公室從各單位報送的目錄中抽取行政檢查、行政許可、行政處罰和行政強製等案卷進行評查。此次評查共抽取全縣行政執法部門各類行政執法案卷192件，其中縣科工商務局、縣發改局、縣新聞出版局、縣退役軍人事務局、縣民宗局、縣司法局、縣檔案局、縣保密局無案件。經評查，獲得優秀等次(90-100分)的單位有縣應急管理局、縣人社局、縣教育局、縣公安局、縣林業局、縣民政局、縣交通運輸局；良好等次（75分以上未滿90分）的單位有縣衛生健康局、縣農業農村局、縣環保局、縣城綜局、縣財政局、縣住建局、縣市場監管局、縣氣象局、縣自然資源局；合格等次（60分以上未滿75分）的單位有縣水務局、縣文廣旅體局。

　　二、主要特點

　　從參評單位自查報告和抽查情況來看，各行政執法部門能夠正確履行法定職責，嚴格依法依規開展行政執法活動，並呈現以下特點：

　　（一）重視行政執法工作。各執法部門能根據評查通知要求認真開展行政執法案卷自查工作，特別是針對去年案卷評查中存在的問題，及時采取切實有效措施進行整改。

　　（二）推進適用說理式執法文書。采用說理式執法文書執法，既減少了相對人的維權成本，又有效降低本縣行政複議和行政訴訟案件發生率。縣市場監管局、縣交通運輸局等部門在作出行政處罰決定書時采用說理方式對被處罰對象進行說理處罰，有利於被處罰對象對自己的違法行為和應受處罰結果及處罰全過程一目了然，心服口服，增進了被處罰對象對執法部門公平公正執法的信任和支持，達到較好的社會成效。

　　（三）行政執法程序更加規範。各行政執法部門能夠按照《行政處罰法》《行政許可法》《行政強製法》等法律法規進行執法活動，行政執法案件做到主體適格、事實清楚、證據確鑿適用法律正確、程序合法。其中行政執法公示製度、重大行政執法決定法製審核製度、行政執法全過程記錄製度（以下稱“三項製度”）在案卷中也有所體現。縣市場監管局等行政執法部門在《行政處罰決定書》中，明確告知行政相對人將對處罰結果通過企業信用公示係統、政府門戶網站等向社會公眾公示，較好地落實行政執法公示製度；縣衛生健康局、縣農業農村局、縣交通運輸局等行政執法部門在重大行政執法案卷中附有重大行政執法決定法製機構審核表，並通過文字、音像記錄方式，對立案、調查、取證、審查、決定、送達、執行等行政執法行為進行記錄，實現全過程留痕可回溯，執法全過程記錄得到了較好地執行。

　　三、存在的問題

　　從案卷評查的情況看，被抽查的案卷總體質量較去年有所提升，絕大多數符合《廣東省行政執法案卷評查標準》中的合法性標準，如執法主體適格、職權合法等。但也存在如適用法律不夠準確、程序輕微違法、案卷不夠規範等情況，需要有關行政執法部門在今後的工作中高度重視並加以改進，主要表現在以下方麵：

　　（一）行政檢查案件

　　1.個別部門的行政檢查案卷無案卷登記表。未能體現當事人的基本情況、案件來源信息、案件簡要情況及執法部門的審批情況。

　　2.現場檢查筆錄不規範。無注明現場檢查的起止時間；檢查人員沒有出示執法證件表明身份並告知當事人有申請回避的權利；沒有當事人核對筆錄無誤後的簽名記錄。

　　3.當事人提交的複製件等證據材料沒有當事人簽字或蓋章，並注明提交日期。

　　4.個別部門的行政檢查案卷沒有做到一案一號。幾個或者十幾個案卷混裝在一起，沒有完整歸檔。如一個案卷隻是采用固定格式的一張檢查表填寫，甚至檢查表內容也填寫不完整或者填錯。

　　（二）行政處罰案件

　　1.現場檢查、調查詢問筆錄未記錄行政執法人員出示執法證件、表明身份、告知當事人申請回避權利等情況。當事人未到檢查現場的沒有注明情況、沒有在調查詢問筆錄的每一頁簽署姓名和日期，或者沒有簽署“記錄屬實”；當事人對現場檢查記錄、調查詢問筆錄有修改的部分未簽名或按手印。

　　2.查封扣押等證據保全措施不符合規範。一是部分案件中查封扣押的物品與案件事實沒有關聯，不能作為行政處罰決定的證據使用。二是延長查封扣押的期限沒有經過負責人批準，也沒有及時通知當事人。三是同一宗案件出現證據保全決定書的當事人與收繳物品清單、處罰決定書的當事人不一致的情況。四是先行登記保存（決定）通知書未告知救濟途徑；登記保存與查封扣押措施概念混淆，導致保存期限與查封扣押期限混同。五是有扣押物品清單，沒有扣押決定書。

　　3.未合理保障當事人的陳述、申辯權利。根據《行政處罰法》的規定，行政機關在作出行政處罰決定前，應告知當事人在規定的期限內可提出陳述和申辯，符合聽證情形的告知可以行使聽證權利。如《廣東省行政處罰聽證程序辦法》規定，對公民的違法行為處以5000元以上罰款，對法人或者其他組織的違法行為處以10萬元以上的罰款應當告知當事人有要求聽證的權利，個別案卷對當事人的違法行為罰款1萬元也沒有告知其有權要求聽證，顯然程序違法；個別案件的處罰告知書與處罰決定書記載的處罰內容不一致，例如處罰告知書中有罰款和沒收違法工具及違法收入，處罰決定書隻有罰款。有的當事人在送達回執備注欄寫“放棄複議訴訟權利”，這種承諾是無效的，沒有必要寫。

　　4.作出重大行政處罰決定未經法製審核和集體討論。行政機關作出責令停產停業、處以較大數額的罰款等重大行政處罰決定的，應先經本單位法製機構審核和經過集體討論決定。集體討論筆錄（案件合議筆錄）應載明主持人、記錄人、列席人及各自職務，記錄參加討論人員的意見和理由，記錄結論性意見，以及參會人員簽名確認。根據《廣東省重大行政執法決定法製審核辦法》規定，凡適用一般程序作出的處罰決定均應當進行法製審查。有些單位雖然有法製審核意見，但製作不規範，僅僅是法製員簽署了“同意”或者不是法製承辦機構出具“符合有關法律法規的規定”的簡單意見。

　　5.當事人的委托代理關係適用錯誤。一是在未獲得當事人特別授權的情況下，當事人僅在授權委托書上書寫“全權代理”而無具體授權的，應視為一般代理，代理人無權代為處分委托人的實體權利和義務，如不能代為放棄陳述和申辯、聽證的權利。否則，在當事人不追認的情況下，將導致該行政處罰決定不能成立。當事人需委托他人代為處分實體權利的，應特別授權，載明具體的委托事項和權限，不能僅書寫“全權委托”。二是沒有得到授權委托的人代為處理行政處罰事項，事後也沒有委托人追認的記錄。如某公司有違法行為，其法定代表人或負責人不在場，行政執法人員直接把各種執法文書送給無代理權的員工簽收，沒有注明其它原因，事後也沒有委托人追認的記錄，這種情況如果違法行為人不承認委托代理行為的，構成行政處罰程序違法。

　　6.行使行政處罰自由裁量權未作說明。根據《廣東省規範行政處罰自由裁量權規定》第十六條的規定，行政處罰實施機關行使自由裁量權的，應當在行政處罰決定中說明理由。目前大多數執法案卷中沒有記載“依據《×××自由裁量權細化標準》的規定”，對於從輕、減輕或從重處罰的自由裁量未能詳細說明理由和依據，容易導致同案不同罰現象。省、市對行政處罰自由裁量權細化標準有規定的，各單位應盡量按照規定確定處罰幅度，確保過罰相當。

　　7.證據方麵：行政執法過程中收集的證據材料（如照片），沒有說明製作方法、製作時間、製作人、證明對象；當事人提交的證據材料未簽名和注明日期。部分案件中，執法人員拍攝的現場照片與現場勘驗筆錄的描述不一致，且沒有注明拍攝日期和證明對象，不能很好地反映案件客觀事實。當事人自行提交的證據材料尤其是複印件，當事人未簽名和注明日期，未加蓋“此件與原件核對無誤”章。行政機關收集的證據和當事人自行提供的證據在案卷中沒有區分，應當分別裝訂並注明由誰提交或由誰製作。個別行政執法部門在現場檢查時，未製作現場檢查筆錄等重要證據。

　　8.部分案件未在法定辦案期限內結案、結案報告製作不規範。部分案件存在超期辦理的情況，卷內未附延長辦案期限的審批文件和通知文件。部分案件結案報告未對責令整改的情況進行說明。

　　9.部分執法文書製作不規範。一是有些處罰決定書未列明證據信息，當事人的陳述申辯情況，未告知當事人不服處罰決定的具體複議機關和訴訟管轄法院、提起複議、訴訟的期限或者告知錯誤。二是適用法律依據表述不準確，混淆了法律條文中的“款”和“項”的概念，導致行政處罰決定書適用法律依據不明確。三是有的“責令改正”以行政處罰的形式作出。責令改正違法行為通知書（決定書）是糾正違法行為的措施，包含責令限期拆除違法建築、責令停止違法建設等，不是行政處罰，不能以行政處罰的形式作出。四是送達回證不規範，部分執法部門送達回證上沒有蓋行政機關公章；個別執法部門在送達行政處罰告知書和行政處罰決定書時，隻有一張送達回證，並且送達人隻有一人。

　　10.適用法律法規不夠準確。如行政機關檢查中發現某某商品或者貨物不符合有關標準，直接采用假商品或者假貨物進行處罰，忽略了不符合有關標準的還有劣質商品、劣質貨物的法律法規規定及相應的處罰，處罰機關沒有進一步說明具體適用法律法規條款的理由和依據。

　　11.案卷製作不規範，部分材料缺失或裝訂錯誤，甚至未進行裝訂。案卷封麵過於簡單，未載明案由、案號、承辦人、結案日期等基本信息。卷內材料排列較混亂，尤其是行政機關收集的證據和當事人自行提供的證據沒有進行區分。此外，還存在卷內紙張大小不統一，頁碼使用鉛筆填寫等問題。

　　（三）行政許可案件

　　1.缺少工作流程的完整記錄。行政許可涉及申請、受理、審查、決定、送達等相關法定程序，有些部門忽視了案卷的記載功能，沒有各環節的工作軌跡記錄。比如一些案件沒有受理通知書、許可決定書；申請人提供的申請材料為複印件的，未要求申請人簽字或蓋章確認；現場實地核查無對應的檢查文書；許可決定或許可證發出後沒有送達回證或者申請人的簽領記錄。

　　2.審批程序不嚴格。一是有的案卷缺少行政許可決定審批程序，缺乏對行政許可權力行使的監督。二是有些案卷審批文書中存在部分審批欄未填寫或填寫錯誤的情況，如申請人是企業法人的寫成自然人，二者混淆；有的審批表有審批人簽字但未書寫意見或者未書寫日期等不規範情況。三是重大行政許可缺乏本單位法製機構的合法性審查意見。四是部分案卷出現申請人逾期提出延續許可申請，許可機關無法律法規規章依據直接作出許可決定。根據《行政許可法》的規定，被許可人需要延續依法取得的行政許可的有效期的，應當在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機關提出申請。法律、法規、規章另有規定的，依照其規定。五是行政許可申請與許可決定不一致，有些行政機關超越當事人申請的許可範圍作出許可決定。如申請人申請變更法定代表人，而許可機關卻作出變更和延期的許可決定。

　　3.案卷製作不規範。一些單位的行政許可案卷僅僅是當事人申請材料的簡單彙總，存在無封麵，目錄不規範，卷內材料排列混亂，紙張大小不一，頁碼使用鉛筆填寫等情況。

　　（四）行政強製

　　1.行政強製執行申請書未寫明當事人和申請機關的基本情況、當事人逾期不履行該行政決定又不申請複議或提起訴訟的情況。

　　2.強製拆除公告程序不規範。強製拆除公告應當通過張貼、刊登公告、網上公告等方式向社會公開，而不是僅僅送達當事人。

　　3.行政強製案卷與處罰案卷合並歸檔時，次序不清。

　　四、下一步工作要求

　　開展案卷評查工作是堅持嚴格規範公正文明執法的重要抓手，是規範行政執法機關執法水平、保護行政相對人合法權益的重要手段，對提高依法行政水平具有重要意義。為進一步提高行政執法人員的執法業務能力和案卷製作水平，對下一步工作提出如下要求：

　　（一）提高認識，加強組織領導。各執法部門要高度重視，針對案卷評查中反饋的問題，對照行政執法案卷評查標準，采取切實有效措施，認真抓好整改落實。

　　（二）嚴格管理，規範案卷歸檔。行政執法案卷是行政執法行為的重要載體，它記錄行政執法行為的過程、保存行政執法行為的證據，在行政爭議中將起到重要的證明作用。各單位要認真做好行政執法案卷的立卷和歸檔工作，紙質案卷做到一案一卷，文書材料要完整，卷宗紙張規格要統一。

　　（三）健全製度，嚴格規範執法。各部門要嚴格按照法律法規的規定，梳理行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強製辦案程序。全麵加強對行政執法各個環節的監督，嚴格落實行政執法三項製度，特別是執法全過程記錄製度，要通過文字、音像等記錄方式實現執法全過程的記錄留痕。部門法製機構需加強法製審核，全麵把關行政執法的各個環節。

　　（四）強化監督，細化行政裁量。各行政執法機關在上級主管部門已有的行政執法裁量權製度的基礎之上，進一步完善細化裁量基準，在行政執法中嚴格執行，特別是在權利告知、調查終結報告、案審合議記錄、行政執法文書中全麵予以體現。

　　（五）加強培訓，提升執法能力。各行政執法部門要加大對行政執法人員尤其是一線執法人員的業務培訓力度，提高行政執法人員對法律、法規和規章的學習理解能力，對違法行為的調查取證和分析判斷能力，對行政執法文書的製作運用能力等，全麵提升執法人員的綜合素質，提高執法人員的業務水平，打造一支政治合格、業務精通、作風過硬的執法隊伍。

大埔縣人民政府

2019年12月27日